Нужна ли нам Концепция развития сельских территорий?!
10 апреля правительство утвердило Концепцию развития сельских территорий на 2023-2027 годы. Desht уже прокомментировал принятие Концепции, однако считаем целесообразным отразить развернутое мнение по Концепции и развитию сельских территорий.
Примечание: далее в тексте будет рассматриваться проект Концепции от 18 января, размещенный на проекте открытых НПА.
Если в общем, то проект Концепции не предлагает новых и действенных подходов к развитию сельских территорий и поэтому не оправдывает свое существование. По сути он представляет собой не нужную надстройку в системе госпланирования.
Кроме того, документ основывается лишь на базовом анализе (динамика показателей, структурный анализ, тренд анализ) без комплексного исследования проблем доходов населения и региональной специализации на основе расчетных показателей. Соответственно и предлагаемые подходы в документе получились поверхностными.
В совокупности эти факторы указывают на инертность и непринципиальность правительства в экономической политике.
Ниже раскроем нашу критику документа, объясним почему он не нужен и представим свои рекомендации к подходам к развитию сельских территорий.
Дирижизм государства
Основной проблемой проекта Концепции является вера в особые способности и ведущую роль правительства в управлении экономикой. В документе это вылилось в упрощенное понимание задач пространственного развития.
Так, основные подходы в документе предполагают централизованное определение приоритетных сел(«точек роста») и их деятельности с направлением туда демографических потоков.
При этом сельские территории рассматриваются монолитно. Игнорируется то, что обширная география Казахстана приводит к значительным отличиям в экономической специфике регионов.
Например, если сельские районы северных областейимеют сугубо аграрную специализацию, то в западных регионах они преимущественно ориентируются на добывающую промышленность. Соответственно, если в северных областях доминирует самозанятость, то в западных – наемная занятость.
Поэтому у каждого сельского района своя уникальная история. Даже выращивание зерновых и бахчевых в рамках сельского хозяйства – это разные факторы и разные инвестиции.
Соответственно, экономические меры в Концепции должнылибо учитывать это разнообразие, либо быть исключены из документа.
В свою очередь, проект Концепции в качестве основного драйвера повышения доходов сельского населения определяет лишь агропромышленный комплекс. При этом на сектор приходится лишь 27,5% занятости среди сельчан.
Кроме того, обобщенное отношение к сельским территориям выражается в предлагаемой разработке типовых планов развития сельских населенных пунктовс потенциалом развития. Они будут разрабатываться местными исполнительными органами, но утверждаться будут централизованно приказом уполномоченного органа в сфере регионального развития.
То есть, ответственность будет не у акиматов и, соответственно, они будут ориентироваться на указания из центра.
Почему дирижизм государства не работает?
Общее заблуждение о том, что госаппарат может управлять пространственным развитием уходит корнями во времена Советского Союза и является наследием Госплана.
В СССР проводились масштабные эксперименты по искусственному созданию городов, массовому переселению людей, распределению производственных сил, который в итоге показал свою неэффективность.
Как результат, нежизнеспособное производство, продуктовый дефицит, банкротство, политический сепаратизм привели к распаду страны. В свою очередь Казахстан, после обретения независимости, унаследовал проблемы моногородов, Семипалатинского полигона, Арала, эрозии почвы и многое другое.
Поэтому территориальное распределение людей и бизнеса зависит не от того, что кто-то так запланировал, а от объективных факторов, подталкивающих людей к рациональному выбору места жительства и деятельности. За этим выбором стоит поиск возможностей самореализации.
Далее рассмотрим другие проблемы с проектом Концепции, проистекающие от дирижистских подходов к экономическому планированию.
Сохранение патернализма государства
Проект Концепции не предлагает каких-то новых подходов по обеспечению самодостаточности регионов иотраслей.
Вместо этого, предполагается сохранение патернализмагосударства.
Так, согласно проекту Концепции:
Данные инструменты не новы и за годы их применения они так и не смогли доказать свою эффективность:
«Мины» в Концепции
Реализации Концепции закладывает как минимум две проблемы, которые могут иметь долгосрочные последствия.
Первое. Заигрывание с выбором победителей, а не подтягиванием отстающих сеет зерна общественного недовольства. Финансируя «приоритетные села» государство оставляет за бортом остальные села, справедливо полагая что их население не создаст проблем для государства.
Однако, проблема в том, что государственного финансирования может не хватить и для «сел с высоким потенциалом развития». Тогда начнется поиск «приоритетов в приоритетах», а это уже может разогреть конфликты в стиле «почему им, а не нам».
Второе. Искусственное решение вопросов приграничных сел может привести к печальным последствиям. В проекте Концепции предлагается внедрить надбавки к зарплатам жителей приграничных сел.
Вместе с тем, таким образом государство само подсаживает людей на финансовую иглу, не задумываясь о том, что будущее сокращение или отмена финансирования может спровоцировать резкую реакцию, вплоть до сепаратистских настроений.
Масштабирование госвмешательства
В проекте Концепции предлагается масштабироватьотдельные механизмы государственного участия в экономических процессах.
Так, предлагается распространение на другие регионы опыта создания сельхозкооперативов Жамбылскойобласти и опыта Северо-Казахстанской области по финансированию инвестиционных проектов в АПК через социально-предпринимательские корпорации.
Сами по себе данные кейсы могут быть и успешными, однако их успех мог быть связан со стечением различных факторов в определенном месте и времени. Поэтому смущает следующее:
Нужна ли Концепция?
Таким образом, проект Концепции представляет собой документ, в котором:
При этом многообразие региональной специфики по сути исключает возможность охвата в рамках одной Концепции экономических решений, как минимум с такими поверхностными подходами. Проект Концепции, в свою очередь, не предлагает каких-либо точечных илипошаговых (incremental) решений.
Вопросы отраслевого развития, широкой социальной политики (социальная помощь, образование, здравоохранение и т.д.) уже охвачены в различных документах стратегического планирования и контрольных поручениях президента и премьер-министра.
Поэтому, например, вопросы продуктивной занятости вообще не должны быть фокусом Концепции. Вопросы приграничных сельских населенных пунктов относятся к сфере национальной безопасности, а не экономики.
В целом, реализация Концепции по сути будет представлять собой дублирование существующих поручений.
При этом совершенно игнорируются объективные исубъективные факторы накопления проблем сельских территорий. К первым, например, относится высокие расходы для проведения до сел необходимой инфраструктуры. Ко вторым – деградация госаппарата, коррупция, кумовство и многое другие сдерживающие факторы.
Поэтому разработка данного документа показывает, что госаппарат перед лицом масштабных задач в отсутствие общего понимания ударяется в штампование очередного декларативного документа.
Такие документы собирают в себе страхи перед общественным запросом, фантазии новых госпланщиков, все связанные поручения от начальства, экономическое лобби и бюджетные деньги на реализацию личных амбиций.
Мы не умаляем необходимость развития сельских территорий, однако считаем, что это можно осуществлять через оптимизацию и корректировку действующих подходов и принятие эффективных инструментов для самостоятельного развития данных территорий.
Теперь объясним какими видятся правильные подходы по развитию сельских территорий.
Роль государства
В первую очередь, здесь надо четко разграничить роли местных и центральных органов власти.
Проблемы регионов, согласно принципу субсидиарности, должны решаться максимально на местах. Это эффективнее, так как чиновник, физически находящийся в регионе, владеет большей информацией о текущем положении. Поэтому важны местные исполнительные органы, у которых должны быть не только бюджеты, но и полномочия без постоянного вмешательства со стороны центральных органов.
В свою очередь, роль правительства состоит в постановке задач, которые не могут быть эффективно решены на местном уровне.
Для этого у него есть три пакета инструментовпространственной политики.
Первый пакет – равный доступ к базовым благам таким, как коммунальные услуги (вода, свет, тепло, канализация), школьное образование, здравоохранение. Здесь роль правительства состоит в устранении межрегиональных разрывов в базовых условиях, например, через целевые трансферты акиматам.
При этом в отличие от подхода, используемого в проекте Концепции, государство должно не помогать «победителям», а подтягивать отстающих, кто не справляется самостоятельно. Не выбирать населенные пункты и проекты в них, создавая искусственные конфликты, а устанавливать четкие и понятные правила в виде подушевого финансирования.
Это остановит непродуктивную миграцию – граждане должны переезжать за возможностями, а не сбегать из-за невозможности выжить.
Второй пакет – связующая инфраструктура. Сюда относятся республиканские автодороги, железнодорожные пути, крупные энергообъекты и т.д. Они снижают издержки расстояния, которые стимулируют движение граждан, бизнеса и ресурсов.
Цель – облегчить переток товаров, услуг, человеческого капитала, знаний и информации для выравнивания регионов. При этом центр отвечает за построение межрегиональной инфраструктуры, областные акиматы – между районами и так далее.
Для этих целей возможно использование различных инструментов в виде ГЧП, займов, прямого финансирования.
Третий пакет – региональные стимулы. Они применяются в последнюю очередь, если восстановления экономического развития после двух пакетов не произошло и требуются более решительные меры. Роль правительства – профинансировать создание инфраструктуры для бизнеса в виде систем орошения земель, индустриальных зон, технопарков, лабораторий и другого.
Финансовый механизм
Реализация мер по развитию сельских территорий должна учитывать ограниченность бюджетных ресурсов и закладывать стимулы для самостоятельности и активности сельских районов.
Для этого необходимо усиление фискальной децентрализации через дополнительную передачу налоговых сборов на региональный уровень и подушевыецелевые трансферты для сельских районов с привязкой, например, к объемам фактических налоговых сборов (ИПН).
При этом необходимо предоставить сельским акиматамсовместно с представительными органами полную свободу выбора направлений финансирования за счет целевых трансфертов. Это согласуется с духом реформы по введению института Кенесов
